La question du financement des projets

Walter Mazzitti recadre les enjeux de la matinée. L’eau n’est pas encore au sommet de l’agenda politique de la Méditerranée. L’eau reste une question technique, et non politique. Le seul cadre politique disponible, c’est le partenariat euromed de l’UpM. Walter Mazzitti recadre les enjeux de la matinée. L’eau n’est pas encore au sommet de l’agenda politique de la Méditerranée. L’eau reste une question technique, et non politique. Le seul cadre politique disponible, c’est le partenariat euromed de l’UpM. La réunion d’Amman de décembre 2008, après la ministérielle de Turin sur l’eau… dix ans auparavant, était une occasion unique de relancer une stratégie de l’eau. La réunion d’Amman a pris une décision importante, celle de relancer cette stratégie. Elle a demandé, pour la première fois, que chaque pays désigne un expert de référence. Ce sont donc des décisions politiques – le niveau qu’il faut pour l’enjeu de l’eau. Nous avons donc devant nous quelques mois avant la conférence de Barcelone d’Avril 2010, qui va prendre des décisions stratégiques. Question : comment être connecté à cette conférence ? Comment assurer le portage et la diffusion de nos réflexions, si jamais la conférence de Barcelone ne devait déboucher sur rien ? Il faut informer de nos suggestions ce groupe de travail des experts nationaux de l’eau.Concernant le financement de l’eau, il faut d’abord dire qu’il s’agit d’un thème pas forcément bien connu. Le groupe de travail des experts s’y attèle. Cela comporte trois volets : (i) il n’y a pas de vision claire de ce qui se passe dans chaque pays, quelles stratégies, quels instruments, quels moyens etc. Les bailleurs de fond produisent des rapports d’ensemble, mais on n’a pas de vision précise pays par pays. On est sûr qu’on a besoin d’infrastructures, de moyens de maintenance etc., mais comment faire pour articuler d’un côté les pays, de l’autre les bailleurs de fonds internationaux ? (ii) On ne sait pas très bien comment l’UpM va financer et, d’abord, sélectionner les projets : selon quels critères ? Quel projet local est d’intérêt régional et mérite à ce titre d’être financé par l’UpM ? (iii) On ne sait pas plus comment les bailleurs de fonds vont identifier les projets à financer. Bref, la question est de savoir comment assurer la bonne coordination entre la mécanique régionale UpM, celle des bailleurs de fonds, et la vision stratégique de chaque pays.Pour le moment, cette coordination n’existe pas.Nous allons discuter de la tarification. Les réalités sont spécifiques à chaque pays ; on a les idées générales, il faut passer à une connaissance approfondie et opérationnelle au niveau régional. Les problèmes sont réels : rapport entre autorités publiques et opérateur privé, questions sociales (quelle péréquation ?), culturelles etc. Nous allons également discuter de la solidarité entre pays (aide publique, coopération décentralisée). La tarification est un principe fondamental, mais il faut voir dans quelles conditions concrètes il peut être mis en oeuvre."faut travailler sur la tarification. C’est un problème social, économique religieux ; les spécificités nationales sont grandes. Mais il faut y travailler".Tout cela, ultimement, devra être posé sur la table politique ; et la seule table politique, c’est celle de l’UpM. Mais disons le : il y a un risque que le groupe de travail des experts de l’eau ne débouche pas sur des avancées fortes, sauf des considérations générales sur le besoin de solidarité, de tarification etc. – d’où le besoin d’apports, suggestions, impulsions, depuis des groupes comme le nôtre. Il faut des pressions depuis chaque pays, afin que nous puissions espérer transformer cette vieille table politique en une vraie table d’action publique.

La tarification, outil nécessaire à la durabilité du service

Jean-Pierre Ermenault insiste sur l’importante dimension sociale de la tarification, et sur son acceptabilité. Il distingue deux types de territoires, au Maroc : (i) les villes principales, dans lesquelles la gestion est multiservices, que l’opérateur soit public (régie) ou privé (Rabat, Tétouan, Tanger, Casa) ; (ii) les villes plus petites, où l’électricité, l’eau et les déchets sont assurés par des opérateurs différents. Autre donnée générale : il y a deux opérateurs, l’un pour la production, et l’autre pour la distribution. Qui fixe le prix de l’eau ? Le gouvernement. Les structures tarifaires (tranches) sont fixées par lui, que ce soit pour les opérateurs publics ou privés. En revanche les tarifs de vente sont fixés par le gouvernement pour les opérateurs publics, mais sont fixés par le contrat dans le cas de PPP."Au Maroc, les contrats de PPP sont un ménage non pas à deux mais à trois : le délégataire, la collectivité locale, et l’Etat. C’est le niveau du tarif fixé par le contrat qui détermine les capacités d’investissement".Concernant la péréquation, les petits consommateurs paient l’eau à hauteur seulement de 70% du prix de production. En revanche les gros consommateurs la paie trois fois le prix de production, autrement dit la solidarité est énorme. Une autre dimension de la solidarité concerne le territoire : on observe des écarts de 1 à 2 entre petites villes et grandes villes (péréquation assurée par la Sonede). Enfin une troisième dimension de péréquation est sectorielle : électricité paie pour l’eau et surtout pour l’assainissement, très déficitaire. La contrepartie est une lisibilité peu évidente des tarifs. Or il est essentiel que la lisibilité de la solidarité soit grande pour que l’acceptabilité soit au rendez-vous.Il faut a minima que les tarifs couvrent les charges d’exploitation. Mais le coût total des investissements de base ne peut pas être couvert par la tarification. Il faut donc des investisseurs ou subventions complémentaires. Problème : par rapport à un pays comme la France, la capacité financière de la collectivité locale est nettement plus faible. Un autre problème spécifique aux pays en développement est que certaines décisions nationales s’imposent et peuvent modifier la donne, durant la vie du contrat (trente ans dans le cas de Lydec à Casablanca – et encore il faudrait peutêtre… le double pour assurer la rentabilité économique du contrat, mais évidemment ni le Maroc ni l’opérateur ne veulent s’engager sur plus de 30 ans). Enfin un dernier problème tient au recouvrement des factures : il faut une grande rigueur pour que les factures dues soient payées, sans dérogations.

Le partenariat public privé dans les pays émergents et en développement

Gérard Payen insiste sur le nombre croissant de PPP. Aujourd’hui, 160 millions de personnes reçoivent de l’eau d’un opérateur privé, sous contrôle public évidemment. Le succès de ces PPP est variable. Jusqu’à présent on ne savait pas ce qui l’emportait des échecs et des succès. Or la Banque Mondiale vient de publier un livre issu de deux études, portant sur des centaines de cas de PPP eau dans le monde. Le résultat d’ensemble est très positif sur l’efficience du service, mais aussi sur le prix réel payé par les ménages, sur le nombre de personnes couvertes par le service ( AEP mais aussi assainissement)."Les PPP sont en croissance régulière dans les pays en développement depuis le début des années 1990. Le nombre d’urbains recevant de l’eau d’un opérateur privé y est passé de quelques millions à 160 millions aujourd’hui".Ce rapport comme celui de l’OCDE sur le service de l’eau, insistent sur les « trois T » pour assurer le financement : tariffs, taxes, transferts (aide publique ou privée internationale, mais au niveau d’une ville cela peut être la péréquation sociale ou territoriale, comme Ermenault l’a décrit pour Casa). La répartition entre les trois T varie fortement d’un pays à l’autre, mais ils sont presque toujours présents. Au total, les messages importants sont les suivants : (i) l’économie du secteur doit avoir un busines plan de qualité (les trois T), et alors les fonds des banques publiques ou les emprunts privés seront possibles ; (ii) il faut bien distinguer le rôle d’opérateur et le rôle de financier, une recommandation forte de la Banque mondiale (rapport Marin, 2009). La fonction première d’un opérateur n’est pas d’apporter des financements, même s’ils peuvent le faire le cas échéant ; (iii) les financements privés internationaux peuvent tout de même avoir un rôle important dans les pays en développement ; au total, ces financements privés internationaux sont même aussi importants que l’aide publique internationale, environ 40 milliards de dollars sur la période 1991-2000.

Quelle est la validité du rapport de la Banque mondiale sur les PPP ?

Le rapport Marin donne les conclusions… de Monsieur Marin, et pas de la Banque Mondiale. Cela signifie-t-il que la Banque ne reprend pas ses conclusions à son compte (Chahrour) ? Payen : cette précaution de tout rapport de la Banque sert à éviter d’éventuels procès ; mais le rapport a été largement diffusé, il a été débattu un an au sein de la Banque.On peut se demander si les critères d’analyse ne sont pas guidés par l’offre ; car il y a tellement de débats sur les PPP, qu’il faudrait vérifier dans le détail par des enquêtes auprès des populations, pour savoir ce qu’elles pensent de l’intervention du privé (Tazi Sadeq). Payen : certes ; mais au moins a-t-on désormais une vision économétrique fondée sur un grand nombre de données. Seropian : concernant Casablanca et notamment l’Initiative Nationale de Développement Humain (INDH), ont peut parler de satisfaction des usagers : dans les quartiers défavorisés, la reprise d’activité après arrivée des branchements était patente. L’obligation de résultat propre au privé sert de motivation forte, car n’oublions pas qu’il est obligé à réussir pour fidéliser ses contrats et clients. Ermenault confirme : la motivation du délégataire à améliorer le rendement de réseau est claire car le contrat le prévoit.Le secteur privé a été invité en Egypte : le secteur de l’eau s’ouvre au privé, d’abord avec des BOT puis d’ici six ou sept ans sur l’ensemble de l’opération ; pas les infrastructures, qui resteront publiques. Mais il faut avoir conscience que ce process de partenariat entre le public et le privé prendra du temps (El Alfi).Existe-t-il dans les rapports internationaux des objectifs chiffrés en matière d’assainissement ? Payen : concernant les OdM sur l’assainissement, ils portent sur l’accès aux toilettes – un indicateur sur lequel la situation est catastrophique : plus d’un milliard de personnes dans le monde n’ont pas de toilettes. Sur l’autre volet de l’assainissement, la collecte des eaux usées, et qui est le sujet des opérateurs (publics ou privés), le travail d’analyse est en cours, mais sans qu’il n’y ait d’objectif international à ce jour.

Comment fixer le coût de l’eau de manière optimale, notamment pour les plus pauvres ?

Si le tarif ne parvient pas à couvrir les coûts de gestion, une subvention de l’Etat compense-t-elle ? Ermenault : le système du Maroc, mais aussi celui de la Tunisie, parviennent à recouvrir ces coûts totaux. Les tarifs et les subventions publiques doivent se compléter, nécessairement – ce qui peut maintenir des tarifs bas, si les subventions sont suffisantes.Le PPP est-il la seule solution au problème de l’accès des pauvres au service, demande El Alfi ? Ermenault : la question est réglée pour l’eau dans les quartiers défavorisés de Casa, et elle l’est pour un quart en ce qui concerne l’assainissement. Mais évidemment, les PPP ne sont qu’une solution, pour l’AEP comme pour l’assainissement (Payen). Le PPP n’est vraiment utile que lorsqu’il faut améliorer la qualité de la gestion et réduire le gaspillage environnemental et financier ; il faut donc des bornes, des critères clairs (Kherraz).Pour bâtir un bon tarif il fait connaitre le coût total. Or nulle part en Méditerranée il existe un service qui amène l’eau au robinet à moins de 40 centimes le m3. Si on prétend à 20 centimes, il faut des subventions (Seropian). En matière de tarifs sociaux, l’équité commanderait de mesurer les tarifs non pas par ménage mais par capita, car les ménages populaires comptent davantage d’enfants (Bortone).Quid de l’impact du changement climatique sur les prix, de la prise en compte des écosystèmes dans ces prix, quid d’une « tarification climatique » si le changement climatique devait se renforcer (Lahache) ? Mazzitti : suggestions très intéressant, mais elles visent bien loin ! Pour le moment, nous n’avons même pas de système de tarification vraiment en place. Une fois que ce mécanisme sera en place, il pourra être modifié en fonction d’objectifs futurs. Payen : on peut dire qu’en Europe il existe un début de tarif climatique, qui distingue tarif d’hiver et tarif d’été.

Quelle coopération internationale dans le domaine du financement ?

Maurice Bernard explique comment les pays réagissent sur cette formule des « trois T », en disant que ces trois T sont devenus la pierre angulaire du financement de l’eau aux yeux de la plupart des décideurs nationaux. L’eau est un secteur très intensif en capital, d’où l’importance des effets de levier. Cela suppose d’avoir des projets bien montés, reposant sur une gouvernance de qualité. La première équation qui doit être résolue par les autorités nationales des pays du Sud, c’est la coordination des acteurs publics nationaux (ministères), notamment le ministère des finances. C’est indispensable, car l’apport de financements internationaux pour les investissements de base est souvent nécessaire, et cela demandera une gouvernance de qualité. Il est clair que tout ne reposera pas sur les tarifs : la part très majoritaire des tarifs dans le financement de l’eau en France aujourd’hui, est récente ; pendant très longtemps, c’est le contribuable qui a financé les réseaux ! Seule une partie de l’amortissement est financée par les tarifs, la grosse partie relève du patrimoine légué par l’effort séculaire national.L’eau représente 30% des engagements de l’AFD en Méditerranée. L’ensemble des bailleurs de fonds engagent un milliard € pour l’eau dans les PSEM chaque année (fonds Arabes non compris), moitié en multilatéral, moitié en bilatéral. Selon le Plan Bleu, il faudrait 10 milliards € chaque année pour l’investissement dans l’eau dans les PSEM – chiffres déjà sous estimé, dans lequel les bailleurs n’apportent donc que 10%. Nous ne sommes pas à la hauteur des enjeux. Un point positif est toutefois que l’APD a significativement changé depuis la Déclaration de Paris de 2005 : ce sont les projets prioritaires présentés par les partenaires qui sont financés par les bailleurs internationaux. L’appropriation est fondamentale, la coordination également. Les bailleurs européens utilisent des instruments comme la Facilité de Voisinage de l’UE (co-financement entre bailleurs européens), qui répondent à des priorités des pays.

L’« Aide publique » est-elle la bonne formule ?

En ce qui concerne les Agences de l’eau en France, la coopération internationale est plafonnée à 1% du budget des Agences ; à titre d’exemple, le budget de l’Agence Rhône-Méditerranée-Corse est de 450 M €/an, mais la coopération internationale est en fait actuellement de 1 million € par an (6 millions pour les six Agences françaises). Cette coopération consiste dans des échanges d’expériences et sur les métiers (implantation de SIG…) ; il s’agit en général de petits projets, de l’ordre de 100 000 € ; la condition de déclenchement est l’implication d’un maître d’ouvrage du Bassin RMC, afin qu’il y ait un vrai partenariat avec un pays en développement.La prise en considération des priorités du pays est fondamentale. C’est tout l’enjeu de l’UpM : qu’elle puisse changer les relations internationales et leur contenu. Qu’elle fasse en sorte qu’on ne parle plus d’« aide publique » mais plutôt d’une « approche globale du financement », portant sur toutes les ressources, en précisant les objectifs de chaque ressource. Et à ce titre, les expertises locales ne sont pas suffisamment utilisées. Prenons donc nos responsabilités, locales, nationales, régionales. Privilégions les prêts et non les subventions car la coopération internationale n’est pas un don mais une opération financière qui doit conduire à un bénéfice (Tazi Sadeq). Mais alors, comment éviter de délaisser les projets « non bancables » ? Et dans Horizon 2020, il faut bien reconnaître que des critères spécifiques aux bailleurs ont été pris en compte, et pas seulement les priorités des pays du Sud (Lainé).L’« aide publique » est effectivement un mauvais terme ; il faut parler en termes d’intérêt commun au Nord et au Sud. Mais il faut dire qu’il y a un problème coté Sud : les projets de dimension régionale sont très rares ; chaque pays fait surtout la collection des projets de chaque ministère ; ils sont cloisonnés sectoriellement, et pensés dans une optique strictement nationale (Guigou). Le terme d’« Aide publique » ne me gêne pas en soi si l’on fait une analyse globale du financement, qui peut, dans certains cas, effectivement être une aide publique. Mais il faut à chaque fois mesurer quelle est la mobilisation des ressources internationales et nationales, et mesurer quel est intérêt tiré des financements par le Nord (Tazi Sadeq).

Que doit-on attendre du groupe des experts de l’eau dans le cadre de l’UpM ? Comment booster le partenariat ?

Quel rôle le Groupe d’experts « eau » de l’UpM peut-il avoir sur ces questions ? Quelle concertation développent-ils avec les experts d’autres secteurs (El Yaalaoui) ? Le fait de désigner, comme experts de l’eau, les Directeurs de l’Eau, ne limite-t-il pas d’emblée le processus politique (Lainé) ? Mazzitti : le choix politique des ministres a été de confier au groupe d’experts nationaux des pouvoirs de décision. Donc chaque pays désigne un expert décisionnaire, qu’il soit compétent sur tous les aspects ou qu’il s’arrange pour trouver dans son pays les compétences qui guideront ses propositions et décisions. Tazi Sadeq : on mesure la réalité de la situation : cette coordination est bien d’abord une affaire nationale, de concertation entre ministères, de coordination entre central et local. Au pays de trouver les modalités nécessaires pour que son expert soit porteur de propositions fortes.Des fonctionnaires, je sais ce que c’est ! Or il faut faire vite, mobiliser davantage d’acteurs, appartenant à différents secteurs notamment l’agriculture ; et le recours du privé est indispensable dans bien des cas. Mais cela suppose que l’investissement soit garanti, sinon le privé du Nord n’investira pas. En sens inverse, il faudra faire en sorte que les profits ne soient pas rapatriés totalement. Il faut donc des règles communes. En tout état de cause, le prochain Sommet de l’UpM est une opportunité importante pour avancer sur le dossier de l’eau. On ne fera pas l’impasse d’une convention politique sur la tarification et le financement de l’eau, et la seule table possible, c’est celle des Chefs d’Etat de l’UpM (Guigou).Il va falloir un effort d’explication économique très important, dans les PSEM, notamment sur le coût de l’eau. Un objectif de notre réseau pourrait être de discuter et faire circuler les chiffres, de manière informative et critique (Kherraz). En matière de diffusion de la formation et de l’information, l’idée de « knowledge hub » est déterminante pour pouvoir faire des politiques (Mazzitti).Ce type de discussion sur la nature des financements doit être développé et diffusé, car le milieu des ingénieurs, celui de l’eau, ne les rend que rarement publics. Or les enjeux de l’eau demandent des décisions rapides, bien étayées économiquement, les contentieux prenant sinon un temps infini pour (mal) les résoudre (Tazi Sadeq). Des instruments modernes comme la médiation peuvent y aider. On revient à des questions de prévention des conflits potentiels (voir les importants travaux de l’Unesco sur ce point qui recommandent de passer du contentieux potentiel à la coopération actuelle), de règlement rapide des contentieux – c’est-à-dire qu’on en revient à des questions de gouvernance.