Les accords internationaux en Méditerranée

Cette section du Séminaire présente les accords internationaux actuels, possibles et souhaitables dans le domaine de l’agriculture méditerranéenne. Les échanges sont peu libéralisés, mais pourraient le devenir rapidement. Si les participants s’accordent pour dire qu’une véritable coopération régionale doit accompagner cette libéralisation, l’accord est moins évident sur la façon de le faire.

Accords commerciaux internationaux agricoles en Méditerranée. Evaluation et perspectives

Dans le contexte menacé du cycle de Doha, la libéralisation agricole tarde à venir. L’agriculture reste régie par un régime d’exception, dans le commerce international. Mais pour autant, les pays de la région euroméditerranéenne ne s’en saisissent pas, car ils appartiennent à des groupes ou des lobbys très différents les uns des autres. La Méditerranée du commerce agricole n’existe pas.]L’exposé suit trois idées directrices :

1°) sur le plan bilatéral, l’entrée de l’agriculture dans les accords Euromed est un tournant – mais il y a encore des progrès à faire car la dissymétrie Nord-Sud reste énorme ;

2°) la dérogation de l’agriculture dans le régime multilatéral de l’OMC est encore réelle ;

3°) Il n’y a ni vision ni stratégie commune des pays méditerranéens dans les négociations commerciales internationales. Certains pays, les membres de l’UE, défendent la PAC ; d’autres pays font partie du groupe Afrique, d’autres encore du groupe des 33, d’autres enfin ne sont pas membres de l’OMC.
Dans le commerce euroméditerranéen agricole, moins de 50% des échanges totaux sont effectivement libéralisés ; les produits sensibles sont exclus ; les barrières non tarifaires demeurent ; la différence d’approche entre Nord et Sud perdure. Pourtant la libéralisation est nécessaire pour la productivité, et boostera le secteur exportateur moderne du Sud.

Mais il est sûr qu’il y aura aussi des perdants : les paysans traditionnels au Sud, les fruits et légumes au Nord. Par ailleurs, la dépendance alimentaire du Sud vis-à-vis du Nord augmentera ; et il est sûr aussi que certaines organisations professionnelles agricoles européennes s’opposeront à cet élargissement de la libéralisation.Les enjeux de la libéralisation sont les suivants.

(i) Faut-il encore que le Nord accorde des préférences commerciales aux PSEM ? Jusqu’à présent, elles n’ont pas eu d’effets probants. (ii) Les surplus agricoles européens, notamment en fruits et légumes, ne sont pas un résultat de la libéralisation commerciale euroméditerranéenne.
(iii) Il ne faut voir la délocalisation de la production sur la rive sud comme un problème en soi, elle est un effet de la libéralisation.
(iv) Les producteurs du Nord comme du Sud restent souvent peu armés face aux transformations du marché.
(v) La dualisation reste forte au Sud, en défaveur de producteurs qui sont victimes ou en tout cas à l’écart de la globalisation.Pour les politiques, il est important de retenir les éléments suivants :

1°) la sécurité alimentaire est un enjeu surtout important pour le Sud, et pas pour l’UE – c’est une importante différence entre Nord et Sud.

2°) Qui, exactement, a intérêt à se focaliser sur cet objectif stratégique de sécurité alimentaire ?

3°) Doha sera mort en 2010 a prédit Xavier Beulin ; pourtant plusieurs PSEM auraient intérêt à ce que Doha réussisse : le Maroc, par exemple, est compétitif et aurait intérêt à ce succès. Sinon, resteront les accords bilatéraux avec l’UE.

4°) Comment renforcer les compétences de la société civile pour faire face à cette ouverture commerciale, dans les PSEM mais aussi au Nord ? C’est une question de compétitivité, mais aussi de gouvernance et de démocratie.

5°) Comment mieux relier les différentes politiques : politiques de marché, de développement rural, de soutien aux revenus… Cela permettrait de fournir une approche commune, Nord et Sud, aux questions de libéralisation commerciale.

Le point de vue des entrepreneurs

Exposé de Si Ahmed Tibaoui.
L’attente vis-à-vis de l’Union pour la Méditerranée est importante. On attend qu’elle puisse enclencher une dynamique économique plus forte, et moins dissymétrique entre les pays de la région.

Rappelons que les échanges intra européens portent sur 178 milliards de dollars, contre 480… millions pour les échanges transméditerranéens !Des accords de libre-échange existent dans la région méditerranéenne notamment entre pays du Sud.Mais évidemment il faut tenir compte des accords multilatéraux dans le cadre de l’OMC.

Une complémentarité doit donc être d’emblée trouvée entre le multilatéral et le bilatéral notamment le bilatéral Euromed. Quant à elle l’UpM apparaît comme un cadre commercial nouveau qui pourrait atténuer les nombreuses insuffisances évoquées lors de nos débats.]Sur le plan de la philosophie générale d’action, nous sommes tous d’accord, politiques et experts, pour dire que la libéralisation est dans l’ensemble positive. Mais elle ne peut suffire. C’est pourquoi la réforme de la PAC devrait absolument prendre en compte les problèmes existants au Sud et intégrer le point de vue des PSEM. Par ailleurs, il y a beaucoup de complémentarités à développer entre pays du Sud.Au total, et afin d’éviter les conflits agricoles actuels et potentiels que ne manqueraient de susciter cette libéralisation, afin de dépasser le pur libre échange, il est hautement souhaitable que l’ensemble des pays de la région nouent un pacte agroalimentaire et rural commun portant sur la coopération productive, la promotion commune des produits méditerranéens sur les marchés mondiaux, et le développement rural.

Débat

Amid Masri retient surtout de ces analyses l’importance de l’initiative à donner aux paysans, et de l’approche commune Nord-Sud.Fatma Ben Rejeb Hezami rappelle l’existence de l’outil « Invest In Med » pour promouvoir les projets concrets.Julian Briz pose la question politique : même dans les pays gagnants, il y aura des groupes économiques et sociaux perdants – comment compenser cette perte ?
Mohammed El Gerrouj insiste sur la dimension sociale de cette question. Ne faudrait-il pas plutôt parler d’agriculteurs, que d’agriculture et d’exportations agricoles ? Les céréales occupent les trois quarts de la surface agricole totale du Maroc et concernent 70% des agriculteurs, pourtant dans les négociations commerciales l’UE ne tient pas compte de ces réalités sociales, et ne parle que de « secteur agricole ». Les Européens parlent beaucoup plus volontiers « environnement » que de « social ».Pour Habiba Hassan Wassef, la politique agricole nationale égyptienne qui vise à augmenter la production agricole ne prend pas assez compte des questions humaines du développement rural (ce que conteste Ahmed Fouad Mandour).Jean-Luc François rappelle que même avec les meilleurs accords commerciaux internationaux, ce qui reste au fond déterminant est la qualité des politiques domestiques, et notamment leur capacité à faire travailler ensemble les pouvoirs publics, les agriculteurs et les industriels.Ce qui reste déterminant, comme l’ont montré les exposés sur le Plan vert marocain ou le renouveau agricole algérien, ce sont les politiques domestiques, quels que soient les qualités ou les défauts des accords commerciaux internationaux. ]Akka Aït El Mekki repose la question de l’Accord d’Agadir : pourquoi ne parvient-il pas à décoller, comment le relancer ? Atef Idriss met l’accent sur l’importance des échanges économiques avec le Golfe, et avec le Maghreb – et pas seulement l’Europe. Il est indispensable à ses yeux que ces approches (Golfe, Agadir, Euromed) soient « free trade area compatibles ». Par ailleurs, et parce que la modernisation du privé a été oubliée, l’accord d’association du Liban avec l’UE n’a pas apporté les réponses attendues, il a plutôt augmenté les déséquilibres.

La nécessaire progression de la coopération agricole dans le partenariat Euromed

Exposé de Sébastien Abis.IPEMED et Ciheam partagent l’idée que l’agriculture est fondamentale pour la coopération dans la région. Voici quelques uns des enjeux de politiques publiques sur lesquels le Ciheam travaille :

(i) l’adaptation des agricultures face à l’accélération du changement climatique –– et la raréfaction des ressources (rappelons notamment que 90% des terres arables de la région sont déjà exploitées).

(ii) La santé alimentaire des populations ; il faut parler d’alimentation pour sensibiliser l’opinion publique et, au-delà, pour sensibiliser tous les consommateurs aux enjeux agricoles ; Mediterra 2012 sera consacré à la diète méditerranéenne.

(iii) La sécurité alimentaire (l’Afrique du Nord, Egypte comprise, représente 2% de la population mondiale mais 20% des importations mondiales de blé !) ; il y a certes un milliard d’affamés sur terre, mais c’est dans les PSEM que la faim, a progressé le plus vite en proportion depuis 2005. Il ne faut pas non plus occulter les enjeux de santé liés à la malnutrition.

(iv) L’importance de l’UpM pour l’agriculture méditerranéenne, mais aussi l’importance de l’agriculture pour l’UpM : on évoque beaucoup la diète méditerranéenne pour parler de valeurs communes, on mobilise l’olivier pour dessiner les contours de la région.Les activités du Ciheam : des groupes de travail sur la convergence des normes ; d’autres sur des thématiques de recherche agricole euroméditerranéenne, où il s’agit de tirer parti des spécialités et expériences nationales. Les enjeux principaux aux yeux du Ciheam : la sécurité alimentaire et notamment l’impact du changement climatique, la raréfaction des ressources (eau, terres arables) ; mais aussi la tradition et la capacité d’innovation des sociétés méditerranéennes face à ces contraintes.]Le slogan naguère lancé par Tony Blair, « pas de futur dans l’agriculture » a contribué à répandre l’idée que l’agriculture serait un secteur du passé ; autre difficulté, on faisait alors confiance au marché pour résoudre les problèmes (sécurité alimentaire notamment), d’autant que les prix étaient assez bas. Mais la montée des prix alimentaires et les crises alimentaires croissantes (dans les PSEM mais aussi pour les populations marginalisées socialement en Europe) contribuent à redonner à l’agriculture un statut de secteur stratégique.Le Ciheam, par son statut intergouvernemental, vise à susciter un débat sur ces questions. En 2003 s’est tenue une ministérielle agricole Euromed à Venise ; puis en 2005 à l’occasion du dixième anniversaire de Barcelone ; puis à partir de 2005, la Commission a décidé d’ouvrir des négociations agricoles avec les pays partenaires méditerranéens, l’idée étant de boucler cela en quelques mois – or en 2009 seules la Jordanie, l’Egypte et Israël ont bouclé leurs accords agricoles avec l’UE ; ça avance avec le Maroc, un peu avec la Tunisie. Le dossier est en effet nécessaire mais également complexe et difficile. Le résultat, c’est qu’on n’a pas de zone de libre échange agricole Euromed ! Les différences entre produits sont fortes, les calendriers de démantèlement variables et complexes, les procédures différentes – sans parler des accords de libéralisation Sud-Sud.
Tout cela dessine un patchwork peu lisible.Lors de la ministérielle Ciheam, à Saragosse, en février 2008, certains pays comme la France sont venus avec un discours offensif pour mettre l’agriculture dans le champ de l’UpM. Mais l’agriculture, si elle est présente dans la déclaration de Marseille qui a suivi en novembre 2008 le Sommet du 13 juillet, a eu du mal à s’imposer dans l’UpM. Cette déclaration de novembre évoquait quatre thèmes prioritaires, les plus consensuels entre Nord et Sud :

1°) le développement rural durable (rôle des PPP, accès aux infrastructures et aux biens élémentaires en milieu rural : éducation, santé… mais aussi logistique, si on veut moderniser la production agricole). Notons que si tous les PSEM insistaient pour dire l’importance du développement rural, tous estimaient que la priorité devait aller au développement agricole.

2°) La promotion des produits de qualité, en labélisant les produits méditerranéens et la diète méditerranéenne
– une fonction sociale, sanitaire, et culturelle.

3°) Sûreté-sécurité alimentaire (food safety), convergence des normes de qualité et traçabilité, notamment pour minimiser l’effet protecteur des barrières non tarifaires européennes.

4°) Recherche et développement, formation
– il y a beaucoup de groupes de travail trans-méditerranéens dans ce domaine. C’est sans doute sur ces thèmes que nous pouvons faire le mieux avancer le dossier agricole dans l’UpM. 

L’Union pour la Méditerranée et l’agriculture

Exposé de Julia Jordan.Ou l’UpM en est-elle et comment l’agriculture se place-t-elle dans ce cadre ? Après avoir rappelé ce qu’est l’UpM, un prolongement et une amélioration de Barcelone (parité Nord-Sud, approche « projets », géométrie variable, souci de visibilité pour les citoyens), Julia Jordan reconnaît que le Sommet de Paris de juillet 2008 n’avait pas retenu la sécurité alimentaire parmi les six projets prioritaires. En revanche, la ministérielle des Affaires étrangères UpM de novembre 2008 à Marseille a consacré un paragraphe à l’agriculture, et a fixé le calendrier des ministérielles sectorielles – notamment sur des thèmes qui intéressent l’agriculture : l’eau, et l’agriculture elle-même. La ministérielle sur la sécurité alimentaire prévue pour 2009 ne s’est pas tenue, mais a été fixée à mai 2010 en Egypte, avec une forte implication des Egyptiens.La ministérielle UpM « agriculture » programmée en 2009 ne s’est pas tenue ; elle a été reprogrammée en mai 2010 en Egypte, le travail au sein de la coprésidence peut commencer, à partir des thèmes évoqués dans la déclaration UpM de novembre 2008. Et en effet, la sécurité alimentaire fait l’objet d’une forte attention de la coprésidence.]

Débat

La prise en compte de l’agriculture dans l’UpM est une nécessité politique et économiqueAtef Idriss se demande si cette focalisation sur l’UpM n’éloigne pas des projets concrets qui font l’intérêt des milieux économiques. Ne devrions nous pas, en impliquant les professionnels, concentrer nos travaux sur les questions de libre échange, évoquer les nombreux programmes qui n’ont pas abouti et ceux qui ont réussi ?
Pedro Narro-Sanchez indique que l’Association Agraire des Jeunes Agriculteurs est favorable au libre-échange et contre le protectionnisme dans le domaine agricole. Cela dit, il est tout aussi clair que la libéralisation ne doit pas être un objectif en soi mais un outil, et un outil pour le développement économique et social. Et donc les accords politiques régionaux généraux peuvent jouer un rôle important. L’Association attend donc beaucoup de la future PAC, d’une PAC qui prendrait en compte les problèmes de revenus car ces agriculteurs vendent souvent en dessous de leurs couts de production et qui tiendrait compte des PSEM. L’agriculture n’est pas une priorité pour la Méditerranée, dans les faits, il faut pousser beaucoup pour qu’elle le devienne.Karim Daoud est d’accord avec Abis et Narro Sanchez pour dire que la question de la sécurité alimentaire n’est pour le moment pas véritablement posée à l’UE et par l’UE. Or c’est un enjeu pour certaines populations européennes, et naturellement pour la coopération euroméditerranéenne. Il est donc important de donner des informations et moyens aux organisations professionnelles pour qu’elles défendent ce dossier, et qu’elles convainquent l’UE d’y consacrer quelques moyens.

Ne pas attendre la convergence des normes sanitaires pour lancer un vrai partenariat stratégique Nord-Sud
Pour José Maria Garcia Alvarez Coque, la sécurité alimentaire doit devenir une préoccupation transversale à plusieurs politiques publiques, et notamment à Euromed. Il s’agit d’étendre aux PSEM le modèle de l’ouverture commerciale qui a marché en Europe. Pourquoi ce qui a marché en Europe ne marcherait-il pas avec les PSEM ? Le développement local ne suffit pas, il faut un cadre régional stratégique, solidaire. Les producteurs espagnols ne se sont pas modernisés avant l’entrée dans le marché commun, les deux sont allés de pair ; pourquoi ne pas faire de même avec les producteurs des PSEM ? Beaucoup des producteurs des PSEM sont partants, et pas seulement les grandes entreprises exportatrices. Car bien des coopératives du Sud s’organisent déjà à l’international. Il reste beaucoup de travail d’analyse et d’études à faire pour éclairer ces questions.Si Ahmed Ferroukhi va dans le même sens. La sécurité alimentaire fut un des éléments fondateurs de la PAC en Europe. Elle est cruciale au Sud – même si on est loin de la situation de l’après guerre, elle peut être également fondamentale pour une politique régionale Nord-Sud. A cet égard, ne confondons pas les accords de l’OMC avec les accords d’association. L’Europe ne voulait pas un simple accord commercial ; les accords d’association s’intéressent aussi au politique, au culturel, ils voulaient donc aller plus loin, et constituent une plateforme commune pour aller vers une vraie association. C’est à cette aune qu’il faut évaluer ces accords et ceux de l’UpM qui les prolongent. Concernant l’agriculture, la Communauté européenne accordait, après les indépendances, des concessions unilatérales sur certains produits. Les négociations sont parties sur l’idée d’un équilibre dans les concessions ; mais historiquement, ces accords étaient asymétriques, remettons les dans leur contexte historique. Le problème n’est donc pas l’asymétrie, mais le projet de plateforme large d’association.

Deux autres recommandations fortes du Secrétaire général algérien :
d’abord ne pas jouer au chat et à la souris en mobilisant la « société civile » afin, en réalité, d’éviter les gouvernements du Sud. Ensuite récuser l’inacceptable bouclier sanitaire que l’Europe dresse, de fait, aux exportateurs des PSEM. Ces derniers ont le sentiment d’avoir négocié honnêtement, mais la position européenne biaise la négociation. Cela risque de faire revenir les PSEM sur un jeu en retrait ; la confiance recule.Erol Cakmak est d’accord sur ce problème des barrières non tarifaires, mais commençons à supprimer les barrières tarifaires.Hassan Benabderrazik revient sur la signification historique et politique des accords d’association. Ces accords ont été conclus dans le cadre des accords du GATT. L’union douanière issue du Traité de Rome excluant de fait les pays tiers, il fallait donc régler les relations commerciales avec ces pays tiers. Mais ces accords ont-ils l’ambition politique qui convient aux enjeux dont nous avons discuté durant ce séminaire ? L’approche des ministérielles Ciheam (dès celle de Venise) et maintenant de l’UpM va-t-elle vraiment au-delà du commerce, propose-t-elle vraiment une perspective politique commune ? En réalité, on reste dans la même ligne qu’avec Euromed. Lorsqu’on sépare enjeux agricoles et enjeux ruraux, on se moque du monde ; lorsqu’on parle de la convergence des normes sanitaires comme préalable à l’ouverture commerciale, on se moque du monde. Il faut appréhender ces enjeux de manière liée, et cela demande un vrai partenariat stratégique. Hier nous avons connu une grosse déception avec l’échec de Copenhague. N’en rajoutons pas une sur l’agriculture.Certes dans les PSEM l’ouverture au marché pose de vrais problèmes, eu égards à la compétitivité encore faible de bien des producteurs. Il est juste de dire que les PSEM n’ont pas fait leur révolution agricole. On peut également comprendre que l’Europe hésite à ouvrir tous ses marchés sans mettre en place des mécanismes de transition. Mais ce qui n’est pas acceptable, c’est qu’on évite de poser le point de départ de la discussion politique autour de la coopération en matière de sécurité alimentaire, au moment même où les crises alimentaires se préparent. Nous avons le devoir de dire qu’il faut un chemin conjoint, d’emblée ; ne plus dire : « quand vous serez prêts, on verra ». Et ce chemin commun doit commencer à partir de la sécurité alimentaire collective, pour les deux partenaires. Il s’agit d’une solidarité politique fondamentale et nécessaire. Nous avons également des intérêts économiques conjoints à commercer entre nous, sur la base d’un accord stratégique Nord-Sud - sinon ce seront l’Ukraine, le Brésil…. Pour avancer vers un vrai partenariat agricole et alimentaire stratégique en Méditerranée, il nous faut ne plus être otages des marchands, qui sont derrière la Commission depuis Venise !